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Il BIM e il cambiamento dei contratti pubblici: la bozza del nuovo Regolamento di Esecuzione del Codice dei Contratti Pubblici diffusa il 13 maggio 2020

A cura di Cristian Barutta e Andrea Versolato

Come già rappresentato nel precedente articolo pubblicato su BIM portale il 20 aprile scorso, il Consiglio di Stato con il parere n. 458/2019, richiesto dall’ANAC con riferimento al testo della bozza di “Aggiornamento delle Linee guida n. 1, recanti «Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria», in attuazione dell'articolo 213, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”, ha definito illegittimo il D.M. 560/2017.

Ciò nonostante oggi il c.d. decreto Baratono è da considerarsi valido ed efficace finché l’illegittimità sollevata in via incidentale dal Consiglio di Stato non venga fatta valere nelle opportune sedi.

All’incertezza che suo malgrado il Consiglio di Stato ha cagionato con il proprio parere sull’obbligatorietà e le modalità di adozione del BIM nel nostro ordinamento, fermi restando i capisaldi fissati in materia dall’art. 23 del D.Lgs. 50/2016, si dovrebbe porre rimedio attraverso il nuovo Regolamento di esecuzione da adottarsi ai sensi e per gli effetti del D.L. 32/2019, lo “Sblocca Cantieri”, convertito con la legge 55/2019.

Regolamento di Esecuzione che, a dir del vero, doveva vedere la luce ancora lo scorso dicembre e la cui terza bozza in ordine di tempo a quanto pare, atteso l’iter burocratico che resta ancora da percorrere, non avrà presumibilmente una celere attuazione, considerando i tempi tecnici che le singole fasi di analisi e approvazione ancora da svolgersi richiedono, ivi compreso il previo parere del Consiglio di Stato ai sensi e per gli effetti dell’art. 17, commi 3 e 4, della L. 400/1988.

Nel frattempo la situazione transitoria risulta disciplinata dal comma 27 octies dell’art. 216 del Codice dei contratti pubblici, rubricato “Disposizioni Transitorie e di Coordinamento e Abrogazioni”, come novellato dallo sblocca cantieri.

Permangono in vigore, in virtù del richiamato articolo, le linee guida dell’Anac ed i decreti attuativi già adottati in quanto compatibili con il Codice dei contratti pubblici così come riformato dal dal D.L. 32/2019, e non oggetto delle procedure di infrazione 2017/2090 e 2018/2273.

Proprio per effetto di tali “Disposizioni transitorie e di Coordinamento e Abrogazioni” di cui all’art. 216 del D.Lgs. 50/2016 e per la mancanza di un richiamo espresso la D.M 560/2017 nel D.L. 32/2019 come convertito dalla Legge 55/2019, si riteneva inizialmente che il decreto Baratono non dovesse rientrare nelle previsioni dell’adottando Regolamento di Esecuzione e Attuazione del Codice dei Contratti Pubblici.

Prova ne sia che nelle prime due bozze del testo del suddetto Regolamento non vi era alcuna traccia dei contenuti  del D.M. 560/2016 ed il BIM nella dizione tanto cara al legislatore di “metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l'edilizia e le infrastrutture” era richiamato esclusivamente con riferimento al “Cronoprogramma” ed agli “Strumenti informatici di contabilità”

Nella terza bozza del nuovo Regolamento di Esecuzione, invece, sono riprodotte numerose statuizioni del decreto Baratono e riferimenti al BIM (per la precisione, ai metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l'edilizia e le infrastrutture).

Il motivo è chiaro.

Quanto previsto dal decreto Baratono, infatti, è assolutamente indispensabile per una corretta applicazione e spinta del BIM nel contesto italiano, laddove la facoltatività prevista per l’applicazione di tale approccio metodologico al mondo delle opere pubbliche dalla Direttiva 2014/24/UE e dal Codice dei Contratti Pubblici, nell’assenza di un’espressa obbligatorietà, rischierebbe di portare la maggior parte delle amministrazioni a procrastinare sine die la sua adozione.

Di qui la necessità da parte del legislatore italiano di fare chiarezza, ribadendo la correttezza delle statuizioni del D.M. 560/2017, tacciato di illegittimità per l’assenza del previo parere del Consiglio di Stato per mancanza di una sua previa valutazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 17, commi 3 e 4 della legge n. 400/1988, ma non per una illegittimità in re ipsa delle disposizioni contenute nel decreto Baratono, la cui bontà meritava, e merita a tutt’oggi, di essere salvata.

L’ adottando Regolamento, anche alla luce del parere n. 458/2019 del Consiglio di Stato che ha ritenuto il D.M. 560/2017 a sua volta un Regolamento di esecuzione, appariva a questo punto la scelta più semplice e veloce vista la necessità a breve della sua adozione.

Veniamo ora ad analizzare dove il legislatore ha previsto nella bozza del nuovo Regolamento di esecuzione il richiamo al BIM o meglio a ai “metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l'edilizia e le infrastrutture”.

Dalla lettura del testo della bozza, che si compone complessivamente di 315 articoli, i richiami al BIM risultano essere stati inseriti nel seguente ordine:

  • Parte I - Disposizioni Comuni, Titolo I, Potestà Regolamentare e Definizioni, Art. 2, Definizioni;
  • Parte II, Titolo IV – Progettazione dei lavori, Capo I, Progettazione, Sezione I, Disposizioni Generali Art. 78, Criteri generali per la progettazione; Art. 79, Quadro esigenziale e documento di indirizzo alla progettazione; Art. 82, Utilizzo di metodi e strumenti elettronici specifici.
  • Parte II, Titolo IV – Progettazione dei lavori, Capo I, Progettazione, Sezione II, Art. 110, Cronoprogramma;
  • Parte II, Titolo VI – Esecuzione dei Lavori, Capo I, Direzione dei Lavori e Direzione dell’esecuzione Art. 139, Strumenti per l’esercizio dell'attività di direzione e di controllo;
  • Parte II, Titolo VI – Esecuzione dei Lavori, Capo III – Contabilità dei lavori e pagamento, Sezione I, Documenti Amministrativi Contabili, Art. 159, Strumenti informatici di contabilità;
  • PARTE III – Sistemi di affidamento dei contratti concernenti servizi e forniture, Titolo II, Esecuzione, Capo I, Profili Generali, Sezione I, Direttore Dell’esecuzione, Art. 227, Strumenti per l’esercizio dell’attività di direzione e controllo;
  •  PARTE III – Sistemi di affidamento dei contratti concernenti servizi e forniture, Titolo II, Esecuzione, Capo II, Funzioni e compiti in fase di esecuzione, Sezione I, Sezione I, Disposizioni Preliminari, Art. 229, Controllo amministrativo-contabile.

Così come nel Codice dei Contratti Pubblici, anche nella bozza del Regolamento di esecuzione, per come strutturata, il legislatore appare valorizzare il BIM soprattutto con riferimento alla fase di progettazione.

Per quanto riguarda le prime differenze rilevabili rispetto al D.M. 560/2017 appaiono degne di essere richiamate:

  1. L’introduzione della definizione di “modello informativo”, innovativa per la normativa sui contratti pubblici, da intendersi come l’insieme di contenitori di informazione strutturata, semi-strutturata e non strutturata;
  2. L’eliminazione della (parola) “subordinazione”, per l’adozione del BIM da parte delle pubbliche amministrazioni, per quanto attiene ai prerequisiti del piano di formazione del personale, del piano di acquisizione e manutenzione degli strumenti hardware e software e dell’atto organizzativo. Tuttavia dal tenore letterale dell’art. 82, comma 7  della bozza del regolamento, l’obbligatorietà della coesistenza dei tre documenti prevista permane.
  3. Viene meglio esplicitato e ampliato, sempre nell’art. 82, comma 2, lett. c), della bozza del nuovo regolamento, il concetto di atto organizzativo, precisando che lo stesso deve avere riguardo alle “singole fasi della procedura”;
  4. Viene previsto che il capitolato informativo dovrà essere redatto “in coerenza con l’atto organizzativo” (art. 82, comma 4);
  5. Viene altresì statuito espressamente che il capitolato informativo debba “contenere tutti gli elementi giuridici e contrattuali in stretta connessione con gli obiettivi decisionali e con quelli gestionali” (Art. 82, comma 4, let. b), rimarcando quindi la natura anche giuridica di documento;
  6. Viene meno, rispetto a quanto previsto nel D.M. 560/2017, art. 7, comma 1, lett.b),  l’obbligatorietà in capo alla stazione appaltante di mettere a disposizione il modello informativo relativo allo stato iniziale dei luoghi e delle eventuali opere preesistenti (art. 82, comma 4, lett. c);
  7. Viene introdotto il concetto di “offerta di gestione informativa”, già previsto anche dalla Norma UNI 113337, non contemplato invece dal D.M. 560/2017 che prevedeva il solo “Piano di gestione informativa”;

Dalla lettura della bozza emerge chiaramente che il percorso per arrivare ad una completa attuazione del BIM iniziato con il D.M. 560/2017 è ancora lungo e che il legislatore dovrebbe avere forse un po’ più di coraggio nel responsabilizzare le stazioni appaltanti, evitando di utilizzare espressioni che possano essere prese a pretesto per non fare qualcosa piuttosto che farla e di cui nel testo si rinvengono significativi esempi (cfr. il venir meno della messa a disposizione del modello informativo relativo allo stato iniziale dei luoghi e delle eventuali opere preesistenti che nelle intenzioni del decreto Baratono doveva offrire uno stimolo alle P.A. per una più ampia digitalizzazione dell’anagrafica del patrimonio immobiliare al fine della gestione dei cespiti nel loro ciclo di vita).

Il cosiddetto Decreto Baratono ha avviato come noto il percorso tendente all’obbligatorietà della modellazione e della gestione informativa ed al contempo ad una sempre più ampia digitalizzazione della pubblica amministrazione, lasciando comunque un ragionevole margine di manovra per la progressiva introduzione del BIM da parte delle Committenze, nel rispetto di tempi certi. 

Da questo punto di vista l’adozione del nuovo regolamento di esecuzione, e l’aver ribadito in tale provvedimento i principali contenuti ma soprattutto gli indirizzi operativi del D.M. 560 del 2017 (vedasi tra gli altri il BIM come strumento di razionalizzazione delle attività di progettazione) , è forse il modo più efficace per non interrompere il citato percorso, mantenendo inalterate le tappe fissate nel medesimo Decreto.

Ciò nonostante, ci auguriamo che il legislatore faccia chiarezza, fornendo risposte concrete ai punti ancora oscuri della bozza che, appunto, in quanto tale è sicuramente perfettibile e che non si lasci tentare da una deresponsabilizzazione delle stazioni appaltanti.

Detta circostanza comporterebbe sicuramente ripercussioni negative sull’intero settore delle costruzioni, già come noto fortemente provato da una crisi senza precedenti, depotenziando i benefici attesi da una capillare introduzione del BIM nella programmazione, progettazione ma anche nell’esecuzione e gestione dei lavori.

Avv. Cristian Barutta
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